[기획자 註]
한일 양국은 2025년에 국교정상화 60주년을 맞이하였다. 이 기간 동안 한일 관계는 변화하고 진화하였으며, 때로는 위기와 부침을 겪기도 하였다. 이러한 관점에서, 본고는 한일 양국이 지난 1960년대 이후 과학기술 분야에서 협력해온 양상과 특징을 분석하고, 이를 토대로 앞으로 과학기술 분야에서 전략적 파트너십을 구축하고 강화할 수 있는 방안을 모색해보고자 한다 [기획: 강영훈 원장(yhkang@jpi.or.kr)].
초록
한일 과학기술협력은 지난 60년간 산업발전 수준의 변화와 글로벌 질서 개편에 따라 진화발전해왔다. 본고는 한일 국교정상화 60주년을 맞아 양국의 과학기술협력의 전개과정과 기술, 조직, 제도의 관점에서 구조적 한계를 분석하고 향후 협력에 고도화 방안을 제시하고자 한다. 한일 양국은 2023년 정상회담 이후 경제안보대화가 출범하였지만 과학기술분야의 실행력은 여전히 부족한 상황이다. 특히 한일 과학기술협력위원회는 13년간 중단되었다가 최근 재개되면서 실효성 제고 방안이 시급한 상황이다. 글로벌 기술 질서 재편과 미중 기술패권 경쟁속에서 전략기술분야의 공급망 안정화가 더욱 중요해졌기 때문이다.
한일 과학기술협력은 지난 60년간 4단계로 진화 발전해왔다. 1기(1965-1985)는 기술이전으로 한국의 산업화 기반을 조성한 시기, 2기(1985-2000)는 한일 과학기술협력협정 체결로 상호호혜적 공동연구 협력이 시작된 시기, 3기(2000-2019)는 외교적 갈등으로 협력 중단, 일부 분야만 유지된 시기. 4기(2019-현재)는 경제안보 대응을 위해 전략적 협력이 재개된 시기이다.
현행협력 체계는 기술, 조직, 제도 측면에서 구조적 한계를 보이고 있다. 첫째, 1985년 협적문에 고착된 12개 협력 분야로는 새롭게 등장한 경제안보, 전략기술분야 대응에 어려움이 있다. 둘째, 실무적 제도 인프라 미비로 인해 공동특허 등록기준, 성과공유체계, 연구집행기준 등에 관한 기준이 부족하다. 셋째, 정치외교적 종속성을 극복하고 지속가능한 거버넌스가 부족하여 외교 갈등시 협력이 반복적으로 중단되고 있다.
향후 이러한 문제점을 극복하기 위한 정책적 대안으로는 거버넌스 측면에서 정치·외교 변수와 분리된 과학기술분야의 안정적인 ‘협력의 판’을 구축 할 필요가 있다. 또한 공동 R&D를 위해 연구개발펀드 조성과 인력순환체계 지원이 필요하다. 마지막으로 한일 과학기술협력협정 협정문을 고도화하여 신기술분야를 포괄할 수 있는 제도적 기반을 마련해야 한다.
서론: 왜 한일 과학기술분야 협력을 회고해야 하는가?
2025년은 한일 국교정상화 60주년을 맞아 그동안 과학기술분야 협력을 회고하고 미래 지향적인 협력체계를 구축해야 할 전환점이다. 그동안 정치·외교적 갈등에 따른 협력 중단 재개의 반복과 제도적 기반 미비로 지속가능성 확보가 시급해졌기 때문이다.
2023년 한일 정상회담 이후 경제안보대화가 공식적으로 출범되었다. 하지만 과학기술분야 협력에 있어 실행력은 여전히 부족한 상황이다. 특히 한일 과학기술협력위원회는 2011년부터 2023년까지 13년간 중단되었고 2023년 재개되었는데,1) 이러한 협력 여정의 중단과 재개를 극복하고 지속가능한 력체계 구축해야 한다. 특히 과거 협력의 성과와 한계를 좀 더 체계적인 방법을 가지고 분석해 나갈 필요가 있다.
2024년 서울대학교 국가전략원이 출판한 『글로벌 대한민국의 새로운 한일협력』 보고서에서는 "한국-일본 플러스 경제, 과학, 안보 협력 프레임워크" 체결을 제안하고 있다. 이 보고서는 특히 과학기술협력이 단순한 학술교류 차원을 넘어 경제안보와 연계된 전략적 핵심 의제로 부상하였음을 보여주고 있다는데 의의가 있다.2)
오늘날 글로벌 기술질서는 미중 기술패권으로 인해 빠르게 재편되고 있다. 이러한 과정에서 선별적 협력론에 기반한 신뢰기반 정비 및 다양한 협력방식 개발(양자 및 다자협력)의 중요성이 점점 증대되고 있다. 이러한 가운데 전략기술분야인 반도체, 배터리, AI에서 글로벌 공급망 안정화가 시급한 과제로 대두되고 있다. 일본의 경우 2022년 「경제안전보장추진법」을 제정하였고, 우리나라는 2023년 「K-칩스법」을 추진하며 양국 모두 전략물자 보호를 위한 법제도화를 진행하고 있다.3) 한일 양국은 중견국으로서 대응 방식과 전략적 유사성을 가지고 있기 때문에 과거 협력 경험을 체계적으로 검토하는 작업은 향후 협력 체계 구축에 중요한 토대가 될 수 있다.
글로벌 기술패권에 대응하는 전략과 동시에 디지털 전환과 탄소중립이라는 산업구조 전환이 필요한 한일 양국은 상호보완적인 협력 가능성을 지니고 있다. 양국이 각각 강점을 지닌 산업분야가 상이하고 기술 발전 단계에도 차이가 있어 이러한 비대칭성을 기술협력과 공동연구개발의 기반으로 시너지를 창출할 수 있다. 이러한 맥락에서 한일 국교정상화 이후 60년간 축척된 과학기술협력의 경험을 회고하고 그 성과와 한계, 그리고 기술, 조직, 제도 측면에서 평가하는 작업은 미래 협력전략을 수립하는데 필수적인 과정이라 판단된다.
한일 국교정상화 60년, 과학기술협력 4단계 진화
[1기 1965-1985] 기술이전으로 한국의 산업화 기반 조성
한국의 중화학공업 발전 과정에서 일본의 자본과 기술은 핵심적 역할을 수행했다. 포항제철 건설 당시 신일본제철이 고로 설계와 압연기 자동화 시스템 기술을 전수한 사례는 이러한 협력의 대표적 성과로 평가된다. 가전산업 분야에서도 1960년대부터 1970년대에 걸쳐 일본과의 기술협력이 산업 성장의 토대가 되었다. 삼성전자는 1969년 산요전기와 합작을 통해 TV와 가전제품 생산기술을 확보하였고, LG전자는 1965년 히타치와 기술제휴를 맺어 냉장고 생산에 나섰다. 이들 기업은 일본 기업 대비 가격 경쟁력을 확보하면서 글로벌 시장에서 입지를 강화할 수 있었다.4)
이 시기 정치적 갈등 상황에서도 정경분리 원칙에 따라 경제협력은 지속되었다. 1973년 김대중 납치사건과 1974년 박정희 저격사건 등 외교적 긴장에도 불구하고, 양국간 경제교류는 유지되었다. 1969년 한일/일한 민간합동경제위원회가 발족하면서 민간 차원의 협력 채널이 형성되었고,5) 학술 분야에서도 한국연구재단과 일본학술진흥회 간 양해각서가 1979년 체결되어 이후 한일 공동학술연구지원사업을 통한 연구자 교류가 시작되었다.6)
[2기 1985-2000] 한일 과학기술협력협정 체결로 상호호혜적 공동연구 협력 시작
1985년 한일 과학기술협력협정이 체결되면서 양국 협력은 새로운 국면을 맞이했다. 이 협정은 12개 분야를 명시하고 2년 자동 연장 조항을 통해 지속성을 확보했다. 협력 대상 분야는 해양과학, 자원 및 에너지, 보건 및 환경, 건축 및 토목공학, 농학·임학 및 수산학, 소재과학, 전자, 전기통신, 항공 및 우주과학, 기계 및 화학공학, 생명공학, 컴퓨터 및 정보과학이었으며, "산업개발을 위한 기초를 제공하는데 적합한 과학 및 기술, 그리고 기타 상호합의하는 분야"도 포함되었다.7) 이 시기 국제 기술환경도 급변했다. 1985년 플라자 합의(Plaza Accord) 이후 1986년 미일 반도체 협정이 체결되었고, 미국의 대일 무역 압박으로 일본 반도체 산업이 타격을 받았다.8) 한편 1992년 한일산업기술협력재단이 설립되면서 퇴직 기술자 파견사업이 시작되었고, 1990년대 품질관리, 정밀가공, 생산자동화 등 중소기업 현장에 실질적 기술 지원이 이루어졌다.9)
[3기 2000-2019] 외교적 갈등으로 협력 중단, 일부 분야만 유지
2000년대 들어 양국 관계는 외교정치적 갈등으로 과학기술협력이 직접적 영향을 받은 시기이다. 2012년 교토에서 열린 한일 정상회담에서 이명박 대통령이 위안부 문제를 제기하면서 양국 관계는 더욱 긴장되었다. 이러한 과정에서 2011년 이후 정부 간 협력 채널이 사실상 중단되었다. 특히 과학기술협력위원회는 2011년부터 2023년까지 13년간 가동되지 못하였는데, 이로 인해 신규 공동연구 과제 발굴도 정체하게 되었다.
이후 한일 양국 협력은 일본이 2019년에 발표한 수출규제 강화 조치로 인해 더욱 직접적으로 타격받았다. 이로 인해 한국의 반도체 소부장 공급에 차질이 발생하였고, 민간 협력이 급감하는 상황이 발생하였다. 이 시기는 과거 축적된 협력 기반이 외교 정치적 갈등으로 중단될 수 있음을 여실히 보여주었다.
[4기 2019-현재] 경제안보 대응을 위해 전략적 협력 재개
2023년 개최된 한일 정상회담을 계기로 양국 관계는 새로운 전환점을 맞이하였다. 일본이 한국을 화이트리스트에 복원하며 수출규제 이슈가 해소되면서 한일 양국의 협력 재개를 위한 노력이 이루어졌다. 특히 한일 경제안보대화가 새롭게 출범하면서 반도체, 배터리, AI, 사이버보안, 공급망과 같은 전략 분야에의 협력이 추진되고 있다.10)
이러한 전략적 협력분야의 노력은 민간 차원의 협력에도 영향을 주고 있다. 2023년 일본 경제 산업성은 삼성전자의 요코하마 반도체 연구거점에 200억 원 투자를 발표했고 이러한 과정에서 구체적 협력사업이 진행되고 있다.11)12) 이는 한일 과학기술협력 방식이 과거의 일방적 기술이전 단계를 넘어 상호 전략적 이해관계에 기반한 협력으로 진화하고 있음을 보여주고 있다.
한일 과학기술협력 체계의 3대 구조적 한계
[기술: 기술협력범위 한계] 1985년 과학기술협력협정의 고착화로 신기술 협력 대응에 한계
1985년 체결된 과학기술협력협정에 명시된 12개 협력 분야는 실질적 개정 없이 현재까지 유지되고 있다. 협정문은 "기타 상호 합의하는 분야"라는 포괄 조항만으로 신기술 분야를 포함하고 있으나, 이는 디지털 시대의 새로운 기술협력 수요에 제도적으로 대응하기에는 명확성이 부족하다. 2023년 한미일 정상회담에서 반도체, 인공지능, 양자기술 등 첨단 분야 협력이 논의되었으나, 이를 뒷받침할 구체적 후속조치나 협정 체계는 여전히 미흡한 상태이다. 협정문이 작성된 1980년대 중반과 현재의 기술환경 차이가 크게 벌어졌음에도 불구하고 협력의 법적 기반은 여전히 과거에 머물러 있는 셈이다.
[제도: 제도적 인프라 미비] 협력을 위한 실무적 지원제도 미흡
한일 양국 간 과학기술협력을 실질적으로 뒷받침할 수 있는 실무적·제도적 인프라가 미흡하다. 예를 들어, 한일 과학기술협력 과정에서 발생할 수 있는 공동특허 등록기준 설정, 성과 공유체계, 연구비 집행 및 정산에 관한 표준화된 절차가 미흡하다. 연구시설 및 장비의 상호이용체계와 연구자 교류를 위한 비자 발급과 같은 기본적 행정 지원도 부족한 실정이다. 이는 실제 공동연구 수행과정에서 제도적 미비로 인해 실무적 혼란이 발생할 수 있음을 의미한다.
또한, 한일 과학기술분야 협력 사업 수행 중 분쟁조정 메커니즘과 해결 절차가 명확히 구축되어 있지 않아 이해관계 충돌이나 갈등이 발생했을 때 이를 조정해 줄 수 있는 장치가 부족한 점도 한계로 지적할 수 있다. 한일 양국의 연구자들은 이러한 제도적 미비로 인해 공동연구를 기획하거나 추진하는 과정에서 실무적 혼란을 겪게 되고, 이로 인해 협력의 실효성이 결과적으로 저해되는 부작용이 발생할 수 있다.
[조직: 지속가능한 거버넌스 부족] 정치·외교적 종속성을 극복하는 상시 협력체계 부족
한일 협력은 지난 60년의 경험을 통해 한일 양국 간 외교 갈등이 발생할 때마다 과학기술협력도 중단과 재개를 반복하는 양상을 보여왔다. 다시 말해, 한일 양국간 과학기술협력은 정치·외교적 상황에 크게 영향을 받으며 독립적인 협력체계로 기능하지 못하고 있다. 물론 핵융합 분야처럼 일부 영역에서 지속적 협력이 이루어진 사례도 있지만, 전반적으로는 과학기술협력이 불안정한 한일 관계에 종속되는 구조를 보여주고 있다.
보다 구체적으로, 한일 과학기술협력을 정부간 협력 차원에서 상시적으로 관리 및 운영하는 지속가능한 체계가 부족하다. 즉, 정상회담이나 고위급 회담에서 합의된 사항들이 실제로 이행되고 있는지 검증하고 점검할 수 있는 상시 조직이 부족한 실정이다. 지속적 협력을 위해서는 양국간 관계가 변하더라도 과학기술협력의 연속성을 보장해 줄 수 있는 독립적이고 상시적인 조직을 신설하거나 지정하는 방향으로 거버넌스 구조를 재편할 필요가 있다.
한일 과학기술협력 체계 고도화 방안
[거버넌스] 정치·외교 변수와 분리된 과학기술분야의 안정적 ‘협력의 판’ 구축
한일 정부 간 공식적인 협력 체계 복원과 지위 격상을 통한 안정적 협력체계 구축이 필요한 시점이다. 특히 과학기술분야의 협력의 창구로서 한일과학기술협력위원회는 기존 국장급 회의에서 장관급 회의로 격상하여 협력의 위상을 제고할 필요가 있다. 나아가, 한국과 일본의 정부기관이 참여하는 정례회의에 있어 정부와 민간의 양방향 체계를 구축함으로써 외교적 긴장 상황에서도 과학기술협력의 연속성을 유지할 수 있는 제도적 장치 마련이 시급하다.
한일 과학기술 협력의 지속성을 강화하기 위해 창구 역할을 수행할 기관이나 조직을 명확히 지정하여 실무를 전담할 수 있는 제도 개편도 고려해야 한다. 양국에 각각 지정된 조직과 기관은 협력의제 발굴, 이행점검 및 평가, 성과평가를 체계적으로 수행하는 역할을 맡아야 한다. 특히 지속되는 외교 정치적 상황 변동에도 협력의 실무적 기반을 유지하는 기능을 담당해 나가야 한다.
다자 및 양자 협력체계에 대한 전략적 상시적 정책협의체 운영이 필요하다. 현재 분리하여 운영되고 있으나, 2023년 출범한 한일 경제안보대화와 기존 한일 과학기술협력을 연계하여 전략적 협력체계를 구축해 나갈 필요가 있다. 그리고 이러한 전략 수립 과정에서 양국간 협력의 범위와 한계를 분명히 하기 위해 협력분야와 경쟁분야를 명확히 구분할 필요가 있다. 특히, 정부차원에서 가이드라인을 제공하여 민간 차원의 기술교류에서 협력 가능한 영역과 기술보호가 필요한 분야와 영역을 명확히 구분하여 기술보호와 협력의 균형점을 찾아야 한다.
[공동 R&D] 연구개발펀드 조성과 인력순환체계 지원
한일 공동 연구개발 펀드 조성으로 전략 분야 협력을 지원해야 한다. 경제안보 분야이기도 한 배터리와 반도체 분야에서는 양국의 기술적 강점을 연결하는 전략이 필요하다. 이와 관련하여, 한국이 보유하고 있는 양산분야 기술과 일본의 소재 정밀 제어 기술을 결합하여 현지 이미 구축되어 있는 연구개발 거점을 확대하는 방안이 현실적이다. 배터리 분야에서는 전고체 배터리분야를 중심으로 협력 의제를 확대하고, 반도체 분야에서는 삼성전자가 요코하마에 설립한 '어드밴스드 패키징 랩(APL)'과 같은 연구개발 거점을 활용하는 협력모델을 확장해 나가야 할 필요가 있다.
한편, 인력교류 플랫폼을 재정비하고 정책연구기관의 교류를 활성화할 필요가 있으며, 이를 위해서는 한국연구재단과 일본학술진흥회가 추진하는 한일학술공동연구지원사업을 확대 추진해야 한다. 사업 추진과정에서 관련 인력의 데이터베이스를 구축하여 지속적인 인력관리 및 운영 체계를 마련해야 한다. 특히 시기별 전략적 방향설정을 통해 전략기술 분야에 대한 지원을 우선하고 기업이나 연구소에서 6개월 이상 장기체류가 가능한 인턴십이나 공동연구를 확대하는 방안을 추진할 필요가 있다.
마지막으로, 공동 펀드를 구성하여 정책연구기관 간 지속적인 공동연구 기반을 구축해 나가야한다. 이를 뒷받침하는 실무차원의 제도적 지원으로 연구자 비자 신속발급 제도화, 양국 박사학위 상호인정, 경력인정체계 제도화, 연구시설 및 장비 상호이용체계, 연구비 집행 및 정산에 관한 표준화 절차 마련 등이 필요하다.
[협정문 고도화] 신기술 분야를 포괄하는 제도적 기반 고도화
한일 과학기술협력협정 협정문 내용에 대한 구조적 한계를 극복하기 위한 고도화 추진이 필요하다. 1985년 체결된 한일 과학기술협력협정은 협력 기술분야로 12개 분야와 이외 “산업개발을 위한 기초를 제공하는데 적합한 과학 및 기술, 그리고 기타 상호합의하는 분야”로 규정에 명시되어 있지만 내용이 포괄적으로 명시되어 있다. 이는 최근 부상하는 신기술 및 서비스 분야에 대한 제도적 대응력이 부족할 수 밖에 없을을 의미한다. 향후 경제안보를 고려한 협력분야 선정과 공동연구 설계, 이를 수행하기 위한 법제도적 근거를 고도화해야 한다. 협정문을 현재의 기술환경과 협력 수요에 맞게 개정이 필요한데, 디지털 전환, 탄소중립, 바이오헬스에 협력 영역을 명시적으로 포괄할 필요가 있다.
정책수요의 선제적 파악 및 분쟁조정 메커니즘 도입이 필요하다. 한일 과학기술협력에 있어 실무차원의 정책수요를 반영하기 위해 공동 특허 등록 기준, 기술료 배분 기준과 같은 지원제도를 사전에 명문화해야 한다. 또한, 협력 사업 내에서 갈등이 발생했을 때 제3자 중재 절차를 제도화하여 분쟁조정 메커니즘을 도입해야 한다. 추가적으로, 투자 회수 방법과 지적재산권 보호에 관한 원칙을 사전에 설계하여 협력 과정에서 발생할 수 있는 분쟁 요인을 최소화하는 방향으로 제도적 기반을 마련할 수 있다.
이 글에 포함된 의견은 저자 개인의 견해로 제주평화연구원의 공식입장과는 무관합니다.
기획자: 강영훈 제주평화연구원 원장, 편집 : 제주평화연구원 이혜진 연구원
최해옥 (과학기술정책연구원(STEPI) 시스템혁신실 연구위원)
현 과학기술정책연구원 시스템혁신실 연구위원, 일본 동경대학교에서 박사학위(Ph.D)를 취득하였고 중국 칭화대학에서 박사후과정을 수료, 오사카시립대학교에서 박사후 fellowship을 수행함. 주요 연구분야는 규제혁신, 규제샌드박스, AI규제샌드박스, 이차전지, 동북아 혁신제도, 특구제도, 안전성과 신뢰성 관련 연구를 수행하고 있음. 주요 경력으로는 Global Sandbox Forum(글로벌샌드박스포럼)전문가 위원, 국민권익위원회 적극행정위원회, 세종특별자치시 과학기술진흥위원회 위원, 충청북도 과학기술위원회로 활동하고 있음
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